ArchiefArtikelenZoeken
01.11.07

Maquiladoras als (om)weg naar ontwikkeling

Door: Otto Verkoren

Het Mexicaans-Amerikaanse grensgebied

De grensregio, aan het begin van de 20ste eeuw nog dunbevolkt en economisch nauwelijks ontwikkeld, heeft een metamorfose ondergaan. De economieën aan de Amerikaanse en Mexicaanse zijde verschillen sterk, maar zijn zeer nauw met elkaar verweven. Buitenlandse assemblagebedrijven spelen daarin een belangrijke en steeds veranderende rol.

Geografie publiceert een reeks over de veranderingen in de Mexicaans-Amerikaanse grensregio in de afgelopen decennia, tegen de achtergrond van het eindexamenprogramma Aardrijkskunde. Deel 2 gaat over de veranderende economische geografie.

Verreweg het grootste deel van het Mexicaans-Amerikaanse grensgebied wordt gekenmerkt door steppe- en woestijnklimaten (de BS- en BW-klimaten van Köppen). Het is er vooral droog, dorstig en stoffig – met onder andere de beruchte woestijnen van Chihuahua en Sonora. Alleen in het uiterste oosten en westen van het grensgebied komen varianten van C-klimaten voor, met wat vochtiger condities (figuur 1).
Water – of liever gezegd het gebrek eraan – speelde van oudsher een belangrijke rol in het grondgebruik in de grensregio. Er bestond al vroeg wat verspreide akkerbouw, vooral op plaatsen waar het microklimaat voor voldoende neerslag zorgde, maar veel stelde het niet voor. De productiviteit was laag en de opbrengsten (meest maïs en bonen) waren primair bedoeld voor de zelfvoorziening.
Van veel groter belang was en is de extensieve veeteelt op de uitgestrekte vlakten met hun boomgroepen, grassen en doornig struikgewas. Van het oorspronkelijke open range-systeem, zo bekend uit de cowboyfilms, is weinig meer over. Tegenwoordig loopt het vee in de VS op grote, afgerasterde terreinen (closed ranges) en wordt van tijd tot tijd naar een belendend vak gedreven. De stoere cowboys van weleer zijn goeddeels vervangen door vaqueros uit Mexico, die heel wat goedkoper zijn (vaca = koe).
Buiten de landbouw speelde de mijnbouw aanvankelijk een belangrijke rol in de regio. De grote bloeiperiode van de zilverwinning is allang voorbij, maar veel stadjes langs de Camino Real, de koloniale zilverroute vanuit het huidige New-Mexico naar de Mexicaanse havenstad Vera Cruz, getuigen nog van een rijk verleden, toen velen aan de zilverwinning verdienden. Nog steeds geven talloze individuele mijnbouwers de hoop niet op om een productieve zilverader te vinden; een enkele keer lúkt het ook. De winning van kopererts is in de loop der tijd steeds grootschaliger en kapitaalintensiever geworden. Het zwaartepunt van de activiteiten, in gigantische open pit mines, ligt in Arizona en Sonora.

Steunprogramma’s
Al vroeg in de 20ste eeuw troffen zowel de VS als Mexico maatregelen om de zwakke economische structuur van het grensgebied op te poetsen. In de VS ging het aanvankelijk om grootscheepse irrigatieprojecten, gericht op verbetering van de agrarische structuur. Er volgden forse investeringen in de uitbreiding van de transportinfrastructuur. Ook werd veel geld gestoken in de verbetering van het (hoger) onderwijs. En gaandeweg kwam er aandacht voor de industriële ontwikkeling van de regio (onder andere in de luchtvaartindustrie en het militair-economisch complex) en voor de versterking van de agrarische handel met Mexico. Zo verrezen er forse belastingvrije entrepots (Free Trade Zones) bij de Amerikaanse grenssteden en enorme koelhuiscomplexen voor de ingevoerde verse producten uit de Mexicaanse akker- en tuinbouw.
De Mexicaanse regering had aanvankelijk maar weinig geld over voor investeringen in het grensgebied met de VS. De steden daar waren dan ook sterk op zichzelf aangewezen. Zij legden zich aanvankelijk toe op het aantrekken van toeristen vanuit Amerika. Met de drooglegging in de VS schoten de drank- en gokpaleizen echter als paddenstoelen uit de grond, wat het reguliere toerisme bepaald geen goed deed en leidde tot verscherpte grenscontroles.
Aan het einde van de jaren dertig, toen de aandacht in de ontwikkelingspolitiek sterker op de landbouw kwam te liggen, wist Noord-Mexico zich, mede dankzij investeringen in grote irrigatieprojecten, te ontwikkelen tot een belangrijke leverancier van landbouwproducten aan de VS. De goederenstromen liepen goeddeels via de Mexicaans-Amerikaanse grenssteden, die hun commerciële en logistieke functies flink zagen toenemen. Deze doorgangsfunctie werd nog versterkt door het zogenoemde Bracero-systeem, dat Mexicaanse landarbeiders toestond om voor korte tijd legaal in de VS te werken. Vele duizenden werkzoekenden trokken naar de Mexicaanse grenssteden in de hoop op een tijdelijk arbeidscontract in de VS. Maar na afloop keerden ook steeds meer gastarbeiders terug naar de Mexicaanse grensstadjes, in afwachting van een nieuwe contractperiode. De plotselinge stopzetting van het Braceroakkoord in 1964 veroorzaakte een enorme crisis in de Mexicaanse grenssteden, die totaal niet waren toegerust voor zo veel werkzoekenden. Er circuleren verhalen van gefrustreerde burgemeesters die hun landgenoten in die tijd met busladingen tegelijk ‘afvoerden’ naar het Mexicaanse binnenland.
Al vóór 1964 had de Mexicaanse regering geprobeerd de sociaaleconomische situatie in de grenssteden te verbeteren. Het Programa Nacional Fronterizo bevatte een breed pakket aan lokale stimuleringsmaatregelen, die ook het Amerikaanse toerisme nieuw leven in moesten blazen. Maar PRONAF bood de massa werkzoekenden onvoldoende perspectief. Daarom werd in 1964 het Programa de Industrialización Fronteriza gestart, gericht op het aantrekken van buitenlandse assemblagebedrijven. Deze zogenoemde maquiladoras brachten eindelijk de broodnodige werkgelegenheid. En zo kwamen er in Noord-Mexico allengs meer middelen beschikbaar voor de verbetering en uitbreiding van het wegennet, voor opslag- en overslagcapaciteit, voor de uitbouw van vliegvelden en havens én voor de verbetering van het onderwijs, waaronder technische opleidingen.
Vergeleken met de situatie vóór 1960 is de economische structuur van het grensgebied aanzienlijk verbeterd. Maar de armoede en werkloosheid zijn geenszins verdwenen – ook niet in het Amerikaanse deel. Het katern over de VS en Mexico uit de nieuwe Grote Bosatlas geeft een goede indruk van de inkomensdifferentiatie (kaart 180C en D1/D2). De inkomenspolarisatie tussen arm en rijk, en stad en platteland is groot. Daarbij lopen in Mexico de inkomens geleidelijk op naarmate je de grens met de VS nadert. In de VS zie je het omgekeerde: het grensgebied is relatief arm en de inkomens stijgen met het toenemen van de afstand. Deze opmerkelijke tegenstelling wordt wel de Borderparadox genoemd.

Maquiladoras
Aanvankelijk was de industriële sector in het grensgebied bescheiden en hoofdzakelijk gericht op de verwerking van (agrarische en minerale) grondstoffen. Dat veranderde met de komst van de maquiladoras, die vanaf de jaren zeventig neerstreken in en om de grote grenssteden. De Mexicaanse regering versoepelde de regels om steeds grotere delen van het land te laten ‘profiteren’ van de komst van de assemblagebedrijvigheid. Toen Mexico in 1994 werd opgenomen in de NAFTA (North American Free Trade Agreement, zie kader) barstte de groei van de assemblagebedrijven pas écht los. De werkgelegenheid in de maquiladoras liep op van zo’n 500.000 arbeidsplaatsen naar bijna 1,5 miljoen in 2004! Veel nieuwe assemblagebedrijven ‘schoven op’ naar het Mexicaanse binnenland, maar de grensregio bleef het centrum van de maquiladoras (figuur 3). Eind 2006 was het grensgebied nog altijd goed voor 80 procent van alle banen in de Mexicaanse maquiladoras. Er vond wel een opmerkelijke herstructurering plaats. De maquiladoras in de grenssteden gingen zich min of meer toeleggen op hoogwaardiger producten, terwijl de productie van laagwaardiger goederen naar het binnenland vertrok, waar de loonkosten lager waren en de arbeidsmarkt minder gespannen.
Daarbij verschoof de productie langzamerhand van losse componenten naar eindproducten (bijvoorbeeld van televisieonderdelen naar complete televisies, en van auto-onderdelen naar auto’s). De bedrijven werden groter en de productie omvangrijker. Met deze schaalvergroting vestigden zich ook buitenlandse toeleveranciers in de regio. De invoer van onderdelen uit het buitenland die in Mexico werden geassembleerd, veranderde in de productie van onderdelen in maquiladoras van buitenlandse toeleveranciers, ten behoeve van eindassemblage in Mexico, eveneens in maquiladoras. Er ontstonden hier en daar zelfs gespecialiseerde productieclusters, bijvoorbeeld van de auto-industrie in Saltillo, de televisieproductie in Tijuana en de confectieindustrie rondom Torreón.
Hoe hoogwaardig, geautomatiseerd en gerobotiseerd de productieprocessen inmiddels ook zijn, het gaat om grootschalige, gestandaardiseerde massaproductie, waarbij de buitenlandse ondernemingen vaak zeer ingewikkelde toeleveringsnetwerken met elkaar onderhouden. Lange tijd waren Mexicaanse industrieën daar slechts marginaal bij betrokken. Maar ook dat is aan het veranderen. Mexicaanse producenten worden niet alleen ingeschakeld bij outsourcing (vooral van laagwaardige producten); dankzij de soepelere wetgeving kunnen Mexicaanse bedrijven nu ook makkelijker op de assemblagemarkt opereren en exporteren.

Twin Plants
Aanvankelijk leek het erop dat de maquiladoras in het Mexicaanse grensgebied kansen zouden bieden voor onderdelenproductie in de VS-grenssteden. In de jaren zestig en zeventig werd dan ook hoopvol gesproken van een Twin-Plant-structuur, met op elkaar betrokken industrieën aan beide kanten van de grens. Maar daarvan kwam weinig terecht. De buitenlandse ondernemingen die maquiladoras in Mexico stichtten, hadden immers al (beproefde) toeleveranciers van elders. Het was voor hen veel gemakkelijker de onderdelen per truck of trein aan te voeren. Nog veel later, toen de schaal van de productie geweldig toenam, kwamen de toeleveranciers zélf naar Mexico en profiteerden ook zij van de lage Mexicaanse loonkosten, enzovoorts.
Toch heeft het Mexicaanse maquiladora-complex de Amerikaanse grenssteden geen windeieren gelegd. In eerste instantie bij de afwikkeling van de goederenstromen naar en uit Mexico: de Amerikaanse grenssteden waren vaak al logistieke knooppunten van de handel in landbouwproducten. Het bleek niet moeilijk te zijn de logistieke dienstverlening uit te breiden naar industrieproducten.
Met de maquiladoras groeide ook de behoefte aan andere dienstverleners, zoals banken, accountants, verzekeringen en onderhoudservices. De maquiladoraondernemingen wendden zich daarbij wederom tot bestaande relaties. Zo kwamen de grote banken naar het Amerikaanse grensgebied om zakelijke klanten aan Mexicaanse zijde te bedienen, op de voet gevolgd door accountants, advocaten en dienstverleners in de ict. Aan Amerikaanse zijde ontwikkelde zich een fors en hoogwaardig, op de maquiladoras gericht dienstencluster. Aan de ‘onderkant’ van de piramide (schoonmaak, bewaking, catering) werden steeds vaker lokale Mexicaanse bedrijven ingeschakeld.
Anno 2007 lijkt de maquiladora-boom voorbij. De vestiging van nieuwe buitenlandse maquiladoras stagneert, terwijl een flink aantal bedrijven Mexico verliet. Het nóg goedkopere China oefent een grote aantrekkingskracht uit. Inmiddels lijkt de situatie gestabiliseerd op een niveau van ongeveer 1,2 miljoen arbeidsplaatsen. De laagwaardige industrieën zijn uit het grensgebied vertrokken – of richten zich op een toekomstig vertrek – naar goedkopere delen van Mexico of naar het buitenland. Maar talloze hoogwaardiger assemblagebedrijven voor de export werken onverdroten door.

Logistiek
De groeiende handel met Mexico – aanvankelijk vooral van landbouw-, later van industrieproducten – leidde tot een sterke toename van de goederen- en verkeersstromen. De verbindingen tussen het (noord-)oosten van de VS en het Mexicaans-Amerikaanse grensgebied groeiden uit tot belangrijke Highway Trade Corridors. Verder ontwikkelden zich drukke transportassen tussen (Midden-)Californië en Baja California/Sonora (figuur 4). De maquiladoras in Mexico speelden daarbij opnieuw een cruciale rol: aan het begin van de 21ste eeuw waren de assemblagebedrijven goed voor zo’n 40-50 procent van het totale grensoverschrijdende goederenvervoer, over de weg én het spoor.
Het goederentransport over de weg van en naar Mexico was lange tijd onderworpen aan ingewikkelde regelingen, vooral om concurrentie op de vervoersmarkt tegen te gaan. Amerikaanse trucks mochten Mexico niet in en voor Mexicaanse trucks gold hetzelfde in de VS. Het goederenvervoer in de paar kilometers van het directe grensgebied was geregeld via het Draya ge System. Bij de grens werd de lading afgekoppeld van de VS-truck, door een erkende vervoerder over de grens gebracht, om daarna aan een Mexicaanse truck gekoppeld te worden. Op de terugweg ging het andersom. De controles waren streng, de in- en uitklaring kostte veel tijd en de dagelijkse files van wachtende trucks waren ongelofelijk lang. De feitelijke liberalisering van de vervoersmarkt, die in NAFTA expliciet was voorzien, heeft buitengewoon veel strijd gekost. Vooral de Amerikaanse chauffeurs – verenigd in machtige vakbonden – waren fel gekant tegen de komst van ‘de Mexicanen’ op de vervoersmarkt in de VS. Nu is er dan eindelijk een politiek akkoord bereikt, waarbij 100 transportbedrijven uit de VS én 100 uit Mexico het recht krijgen op elkaars grondgebied te opereren. Afgelopen september vonden de eerste demonstratieritten plaats. Maar of het er écht van komt, valt nog te bezien: president Bush heeft de documenten nog niet getekend, de strijd gaat verder en het verkiezingsjaar 2008 nadert.
Het goederenvervoer per spoor leek in de 20ste eeuw uit de grensregio te gaan verdwijnen. Na tal van faillissementen en/of overnames, bleven op de Amerikaanse markt nog slechts enkele grote spoorwegmaatschappijen over. Zij boekten onder andere succes met het zogenoemde intermodale railtransport – vrachttreinen die het bulk- en containervervoer tussen de zeehavens van de west- en oostkust van de VS verzorgen. Dit concept werd (in aangepaste vorm) ook toegepast in het goederenvervoer per trein naar en van de maquiladoras. Vooral het railvervoer tussen de grensregio en het noordoosten van de VS is flink toegenomen, óók door het gebruik van gestapelde containertreinen (double stacked trains). De schaalvergroting van de maquiladoraproductie draagt hier uiteraard aan bij. Geassembleerde auto’s, maar ook motoren, elektrische garagedeuren en koelkasten worden steeds vaker vanaf de maquiladoras per trein naar een overslagpunt in de zuidelijke VS vervoerd, of zelfs direct naar het noordoosten.

Bronnen

  • Audley, J.J., D.G. Papademetriou e.a. 2002. NAFTA’s Promise and Reality: Lessons from Mexico for the Hemisphere. Carnegie Endowment for International Peace, Washington D.C.
  • Dooren, R. van & O. Verkoren 2000. De Mexicaanse maquiladoras zijn volwassen geworden. Geografie 9, 10: 8-14
  • Galhardi, R. Maquiladoras Prospects of Regional Integration and Globalization.
  • www.ilo/public/english/employment/strat/publ/etp124htm#3
  • Lederman, D., W.F. Maloney e.a. 2003. Lessons from NAFTA for Latin America and the Caribbean Countries: a Summary of Research Findings. World Bank, Washington.
  • Pater, B. de & O. Verkoren (red.) 2007. Noord-Amerika, een geografie van de Verenigde Staten en Canada. Van Gorcum, Assen.
  • The Borderlands Encyclopedia. A Digital Educational Resource on Contemporary United States-Mexico Border Issues (www.utep.edu/border)

Kader: NAFTA
De North American Free Trade Agreement (NAFTA) trad op 1 januari 1994 in werking en regelde het verloop van de onderlinge handel tussen Canada, de VS en Mexico. Het akkoord bouwde voort op eerdere bilaterale verdragen tussen de landen, zoals het Programa de Industrialización Fronterizo (1965), dat het maquiladorasysteem op gang bracht, en verdragen tussen de VS en Mexico over de onderlinge handelstarieven uit 1987. Het is dan ook moeilijk precies aan te geven wat de NAFTA heeft opgeleverd. Terwijl de handel tussen Canada en de VS gestaag doorgroeide, nam die tussen Mexico en de VS explosief toe: sinds 1994 met meer dan 100%. Maar in de tien jaar ervoor was er dankzij het maquiladorasysteem ook al een enorme groei geweest.
De NAFTA heeft in Mexico zeker gezorgd voor een geweldige stijging van de buitenlandse investeringen en voor een forse groei in de industriële werkgelegenheid. Dat betrof echter vooral laaggeschoolde en laagbetaalde banen in het kader van grootschalige, routinematige massaproductie.
Voor de reusachtige Amerikaanse economie zijn de effecten van de NAFTA betrekkelijk gering. Er zijn zeker fabrieken vanuit de VS naar Mexico verplaatst en op regionaal en lokaal niveau gingen er banen verloren. Omdat het vooral productieonderdelen met een relatief lage productiviteit betrof, steeg de industriële productiviteit in de VS.

 



Printversie